संघीय आशा र व्यवहारमा अन्तरः नीति, बजेट सिद्धान्त र प्राथमिकता
नेपालको संविधान २०७२ द्वारा स्थापित संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रले शासन प्रणालीमा गहिरो रूपान्तरण ल्यायो। संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच स्पष्ट कार्यविभाजन, समावेशी शासन, र स्थानीय स्वायत्तताको अपेक्षा गरिएको थियो ।
यद्यपि व्यवहारमा एकात्मक सोच, शक्ति केन्द्रीकरणको प्रवृत्ति र कार्यक्षेत्र अस्पष्टताको समस्या अझै पनि देखिन्छ । यस्तै अवस्थामा सरकारद्वारा हरेक वर्ष प्रस्तुत गरिने नीति तथा कार्यक्रम र बजेट दस्तावेज संघीय अभ्यासको नापतौल बन्ने गरेका छन् ।
नीति तथा कार्यक्रममा संघीयताको समावेशिता: प्रगति र समस्या
२०८२/८३ को नीति तथा कार्यक्रमले संघीय संविधानले परिकल्पना गरेको शासन संरचनालाई अपेक्षित रूपले आत्मसात् गर्न सकेको छैन। तीन तहबीचको शक्ति बाँडफाँटलाई स्पष्ट रूपमा सम्मान गर्नुको सट्टा नीतिमा अझै पनि केन्द्रीकृत प्रवृत्ति देखिन्छ। संघीय सरकारले शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषिजस्ता साझा अधिकारका विषयहरूमा 'कार्यान्वयन गरिने' शैलीमा भाषा प्रयोग गर्नु संविधानको मर्मविपरीत देखिन्छ। यस्तो दृष्टिकोणले प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार र स्वायत्ततालाई ओझेलमा पार्ने खतरा बोकेको छ।
अन्तरसरकारी समन्वय संयन्त्र, जुन संघीय अभ्यासको मेरुदण्ड हो, नीति दस्तावेजमा औपचारिक रूपमा उल्लेख भए पनि, त्यसको कार्यान्वयनको स्पष्ट खाका देखिँदैन। संविधानको धारा २३४ अनुसार स्थापना गरिएको ‘अन्तर प्रदेश परिषद्लगायत अन्य संयन्त्रहरूको प्रभावकारिता अझै पनि औपचारिक छलफल र नियमित बैठकको अभावका कारण कमजोर देखिन्छ।
वित्तीय संघीयताको सन्दर्भमा पनि नीति दस्तावेज अपेक्षाकृत कमजोर देखिन्छ। समानीकरण, सशर्त र विशेष अनुदान वितरण प्रणालीमा वैज्ञानिक आधार, पारदर्शिता र तीनै तहको सहभागिता सुनिश्चित गर्ने प्रयास देखिँदैन। यसले वित्तीय अनुशासन र स्वामित्वमा बाधा पुर्याउँछ।
स्थानीय सरकारहरूको भूमिका नीतिमा प्रायः 'कार्यपालिकाका सहायक'का रूपमा मात्र चित्रण गरिएको छ। यस्तो अवधारणाले स्थानीय स्वशासनको आत्मालाई कमजोर पार्छ र प्रदेश–स्थानीय तहको कार्यसम्पादन क्षमतामा आधारित सशक्तिकरणको सम्भावनालाई सीमित बनाउँछ।
संघीय अभ्यासमा भएका उत्कृष्ट उदाहरणहरूको नीतिमा समावेश हुन नसक्नु अर्को गम्भीर कमी हो। कर्णाली प्रदेशको पोषण सुधार कार्यक्रम वा पोखरा महानगरको डिजिटल बजेट प्रणाली जस्ता अभ्यासहरूलाई संघीय सिकाइका स्रोतका रूपमा उपयोग गर्न सकिने थियो। यस्तो समावेशले नीतिलाई व्यवहारमै जोड्ने र ज्ञान हस्तान्तरणमा मद्दत पुर्याउने थियो।
बजेट सिद्धान्त र प्राथमिकता: संघीय दृष्टिकोणको परीक्षण
२०७२ को संविधानले संघीय शासन प्रणालीलाई तीन तह बीचको अधिकार बाँडफाँटका आधारमा सञ्चालन गर्ने स्पष्ट मार्गनिर्देशन दिएको भए पनि २०८२/८३ को बजेट सिद्धान्त र प्राथमिकता दस्तावेजमा यो मर्म पर्याप्त रूपमा झल्किएको देखिँदैन। संघीय शासन अभ्यासलाई सुदृढ गर्नुपर्ने बेला प्रस्तुत दस्तावेजले अझै पनि केन्द्रीकृत सोचलाई निरन्तरता दिएको छ।
बजेट सिद्धान्तले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय र सहकार्यको आवश्यकता औपचारिक रूपमा उल्लेख गरे पनि त्यसको कार्यान्वयन संयन्त्र, अधिकार बाँडफाँडको स्पष्टता, र अन्तरसरकारी समन्वयका संरचनागत आधारहरू प्रस्ट पारिएको छैन । समन्वय संयन्त्रलाई केवल सैद्धान्तिक रूपमा स्वीकारिएको छ, जुन व्यवहारमा असरकारी हुन सक्दैन।
अर्कोतर्फ धेरैजसो विकास कार्यक्रमहरू संघ सरकारको कार्यान्वयन क्षेत्रजस्तै प्रस्तुत गरिएकाले प्रदेश र स्थानीय तहमा योजना निर्माण, स्वामित्व र जवाफदेहिता कमजोर देखिन्छ। यसले कार्य दोहोरिनु, स्रोतको अव्यवस्था र सेवा गुणस्तरमा प्रतिकूल असर पार्ने सम्भावना बढाउँछ।
बजेट सिद्धान्तले संविधानले परिकल्पना गरेका लक्षित समूहहरू —महिला, दलित, जनजाति, मधेसी, मुस्लिम, यौनिक तथा लैङ्गिक अल्पसंख्यक र अपाङ्गता भएका व्यक्तिहरू' प्रति समर्पित नीति वा कार्यक्रम स्पष्ट रूपमा प्रस्तुत गरेको देखिँदैन।
अपाङ्गता भएका व्यक्तिको सन्दर्भमा परिचयपत्र वितरणबाहेक सशक्तीकरण, प्रविधि पहुँच, शिक्षा वा रोजगारका गम्भीर मुद्दाहरू उपेक्षित छन्। संविधानको धारा ४२ र ५१(ज) मा उल्लेखित सामाजिक न्याय र समानताको आधारमा, अपाङ्गता भएका नागरिकहरूको हक र अवसर सुनिश्चित गर्नु राज्यको दायित्व हो, जुन बजेट दस्तावेजमा झल्किएको देखिँदैन।
स्रोतको बाँडफाँटमा पनि संघीय असमानता देखा परेको छ। बजेट सिद्धान्तले परिणाममा आधारित स्रोत वितरणको कुरा गरे तापनि भौगोलिक कठिनाइ, सेवा अभाव वा सामाजिक सूचकहरूका आधारमा विशेष प्राथमिकता दिनुपर्ने प्रदेश वा स्थानीय तहका लागि सकारात्मक भेदभावको नीति स्पष्ट छैन।
अन्ततः बजेट निर्माण प्रक्रिया लोकतान्त्रिक हुनुपर्नेमा, दस्तावेजमा नागरिक समाज, संसदका समिति, वा प्रदेश तथा स्थानीय सरकारको परामर्श र सहभागिता सुनिश्चित गरिएको छैन। सहभागी निर्णय प्रणालीको अभ्यास अभावले बजेट प्रक्रियामा पारदर्शिता र उत्तरदायित्व कमजोर पारेको छ।
नीति कार्यान्वयनका प्रमुख चुनौतीहरू र प्रणालीगत खाल्डोहरू
२०८२/८३ को नीति तथा कार्यक्रमले विविध लक्ष्य र प्रतिवद्धता प्रस्तुत गरे पनि तिनको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा गम्भीर संरचनागत, कानूनी, वित्तीय र राजनीतिक चुनौतीहरू देखिन्छन् । संघीयता सफल कार्यान्वयनका लागि केवल घोषणा र दस्तावेज पर्याप्त हुँदैन; त्यसलाई व्यावहारिक बनाउने प्रणाली र संयन्त्रको मजबुती अनिवार्य हुन्छ।
कार्यविभाजन स्पष्ट नहुनु नीति कार्यान्वयनमा देखिएको पहिलो चुनौती हो । साझा अधिकारका क्षेत्रमा —विशेषतः शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, वातावरणजस्ता विषयहरूमा —संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको भूमिका अझै अस्पष्ट छ। यसले दोहोरो काम, जिम्मेवारीबाट पन्छिने प्रवृत्ति र अन्ततः जनसेवामा असर पुर्याउने अवस्था सिर्जना गरेको छ।
वित्तीय स्रोतमा निर्भरता र पारदर्शिताको अभाव अर्को ठूलो समस्या हो। प्रदेश र स्थानीय सरकारहरू संघीय सरकारबाट आउने अनुदानमा अत्यधिक निर्भर छन् । तर यी स्रोतहरू ढिलो, मनोमानी ढंगले वा अस्पष्ट आधारमा बाँडफाँट हुने प्रवृत्ति कायमै छ। यसले स्थानीय सरकारका योजना र बजेटहरूलाई संघीय नीति अनुरूप फेरि परिमार्जन गर्नुपर्ने अवस्था सिर्जना गर्छ । जसले स्थानीय स्वामित्व र जवाफदेहिता कमजोर बनाउँछ।
राजनीतिक अस्थिरता र समन्वयको अभाव संघीय अभ्यासमा बाधक बनेको छ। फरक तहमा फरक राजनीतिक दलका सरकार हुनु सामान्य अभ्यास हो तर नेपालमा यसलाई सहकार्यको सट्टा प्रतिस्पर्धा वा अवरोधका रूपमा लिइएको देखिन्छ। उदाहरणस्वरूप प्रदेश सरकारले अघि बढाएको परियोजना संघीय सरकारले अस्वीकार गर्ने वा निर्देशन दिने जस्ता गतिविधिले नीति कार्यान्वयन अवरुद्ध बनाउँछन्।
साथै नीति कार्यान्वयनमा सूचना प्रवाहको अभाव, प्रविधिको असमान उपयोग र दक्ष मानव स्रोतको कमीले स्थानीय तहमा योजना कार्यान्वयन र अनुगमन क्षमतामा कमजोरी देखिन्छ। नीति विश्लेषण, बजेट ट्र्याकिङ र नतिजा मूल्याङ्कन गर्ने एकीकृत प्रणालीको विकास नभएसम्म संघीयता व्यवहारमा संस्थागत हुन सक्दैन।
समग्रमा हेर्दा नीति घोषणामा संघीयताको अभिप्राय देखिए पनि कार्यान्वयन पक्ष अझै पनि संस्थागत, कानूनी र वित्तीय सुधारको गम्भीर आवश्यकता रहेको संकेत गर्छ ।
दिगो विकास लक्ष्यसँग बजेटको सामञ्जस्य
नेपालले सन् २०१५ मा संयुक्त राष्ट्रसंघअन्तर्गत पारित दिगो विकास लक्ष्यमा प्रतिबद्धता जनाएपछि राष्ट्रिय नीति तथा बजेट प्रणालीलाई सोही अनुसार मिलाउनुपर्ने आवश्यकता अझ बढेको छ। तथापि २०८२/८३ को बजेट सिद्धान्त र प्राथमिकता दस्तावेजमा एसडीजी लक्षहरूसँग प्रत्यक्ष सम्बद्धता स्थापित गर्न प्रणालीगत तयारी अझै अधुरो देखिन्छ।
बजेट कार्यक्रमहरूलाई एसडीजी लक्षहरूसँग स्पष्ट रूपमा जोड्न 'एसडीजी ट्यागिङ' प्रणाली आवश्यक हुन्छ। नेपालले राष्ट्रिय योजना आयोगमार्फत एसडीजी कार्यान्वयन मार्गचित्र तयार गरिसकेको भए पनि, बजेट सिद्धान्तमा योजना/कार्यक्रमहरूको लक्ष–आधारित ‘ट्यागिङ’ प्रणाली अझै औपचारिक छैन। यसलाई यथाशीघ्र बजेट तयारी चरणमै समावेश गर्नुपर्छ।
दिगो विकास लक्ष्य प्राप्तिको केन्द्रविन्दु स्थानीय सरकार हुनुपर्छ ।किनभने शिक्षा, स्वास्थ्य, सरसफाइ, लैङ्गिक समानता, रोजगारी, वातावरण संरक्षणजस्ता सेवाहरूको गुणस्तर र पहुँच अन्ततः स्थानीय तहको क्षमतामा आधारित हुन्छ । तर संघमै केन्द्रित योजना–बजेट निर्माण प्रवृत्तिले स्थानीय आवश्यकतालाई उपेक्षा गरेको देखिन्छ।
त्यस्तै जलवायु परिवर्तन, विपद् व्यवस्थापन, र हरित पूर्वाधारजस्ता विषयहरू बजेटको प्राथमिकतामा पर्दा पनि ती परियोजनाहरूको वातावरणीय मूल्याङ्कन, जोखिम मापन, वा अनुकूलन रणनीति उल्लेख गरिएको छैन। यस्तो कमजोरीलाई सम्बोधन गर्न ग्रीन बजेटिङ फ्रेमवर्क अवलम्बन गरिनु आवश्यक छ । जसअनुसार सबै पूर्वाधार तथा वातावरण-सम्वन्धी आयोजना वातावरणीय संवेदनशीलता मूल्याङ्कनसहित प्रस्तुत गरिनुपर्छ।
एसडीजी लक्ष्यहरू केवल राष्ट्रिय प्रतिबद्धता नभई, संघीय अभ्याससँग गहिरो रूपमा गाँसिएका विषय हुन् । त्यसैले बजेट प्रक्रियामा एसडीजी ट्यागिङ, स्थानीय सरकारको योजना समावेश, र हरित मूल्याङ्कन प्रणालीको स्थापनाले दिगो विकासलाई व्यवहारमा सार्थक बनाउनेछ।
सुशासन प्रवर्द्धनका लागि बजेट सुधार
संघीय शासनको मूल आत्मा सुशासन, पारदर्शिता र नागरिक उत्तरदायित्वमा आधारित हुन्छ। तर २०८२/८३ को बजेट सिद्धान्त र प्राथमिकता दस्तावेजमा यिनै आधारभूत पक्षहरू व्यवहारमा उतार्न प्रयाप्त व्यवस्थागत सुधारको संकेत देखिँदैन। प्रभावकारी बजेट प्रणालीका लागि खर्चको पारदर्शी ट्र्याकिङ, प्रतिफल मूल्याङ्कन, र सहभागी अनुगमन प्रणाली अपरिहार्य हुन्छ।
वर्तमान बजेट कार्यान्वयनमा परिणाम–आधारित दृष्टिकोणको अभाव छ । योजनाहरूको कार्य सम्पादन मापन गर्ने स्पष्ट सूचक र प्रणाली विकास गरिएको छैन । सबै बजेट कार्यक्रमहरूमा परिणाममा आधारित बजेटिङ प्रणाली लागू गर्दा सरकारी खर्चको गुणस्तर, प्रभावकारिता र जवाफदेहिता मजबुत हुन्छ।
संघीय शासन संरचनाअनुसार तीन तहबीचको वित्तीय कार्यविभाजन स्पष्ट हुनुपर्छ। तर हालको विनियोजन प्रणाली अझै पनि संघीय तह प्रधान र असन्तुलित देखिन्छ। राजस्व बाँडफाँट, अनुदान प्रवाह, र जिम्मेवारी वितरणमा स्पष्ट अन्तरसरकारी वित्तीय रूपरेखा नहुँदा दोहोरोपन, अव्यवस्था र असमानता देखिन्छ।
पारदर्शिता र नागरिक सहभागिता अभाव पनि प्रमुख चुनौती हो । नागरिक बजेट, सामाजिक लेखा परीक्षण तथा खुला बजेट संवाद कार्यक्रमहरू औपचारिक रूपमा नीति वा कानूनमा संस्थागत गरिएको छैन । यी संयन्त्रहरूको औपचारिक स्थापना गरेर बजेट निर्माणदेखि कार्यान्वयनसम्म नागरिक सहभागिता र स्वतन्त्र अनुगमन प्रणाली लागू गर्न सकिन्छ, जसले शासनप्रति जनविश्वास बढाउँछ।
यसैगरी विदेशी सहायता र दातृ अनुदानका स्रोतहरूलाई समेत राष्ट्रिय प्रणालीमा समेट्न स्वाप-बास्केट प्रणाली जस्ता संयन्त्रहरूलाई बजेटसँग आबद्ध गरिनुपर्छ । यसले दातृ सहयोगको पारदर्शिता मात्र होइन, प्राथमिकतामा आधारित उपयोग सुनिश्चित गर्न पनि सहयोग पुर्याउँछ।
सुशासन प्रवर्द्धन गर्ने बजेट प्रणाली त्यतिखेर मात्र सम्भव हुन्छ जब त्यसमा स्पष्ट कार्यविभाजन, मापन प्रणाली, सहभागी संयन्त्र, र उत्तरदायित्व सुनिश्चित गर्ने नीति तथा कानुनी संरचना हुन्छ। संघीय शासनलाई प्रभावकारी र उत्तरदायी बनाउने दिशामा यस्ता प्रणालीगत सुधार अपरिहार्य छन् ।
निष्कर्ष र नीति सन्देश
२०८२/८३ को नीति तथा कार्यक्रममा आर्थिक पुनरुत्थान, रोजगारी सिर्जना, र सेवा प्रवाह सुदृढीकरणलाई प्राथमिकता दिइएको छ तर ती लक्ष्यहरू प्राप्त गर्न आवश्यक संघीय शासन प्रणालीअनुसारको कार्यान्वयनको वातावरण अझै सुनिश्चित भएको देखिँदैन।नीति निर्माणदेखि बजेट विनियोजनसम्म अझै पनि एकात्मक सोच, अधिकारको अस्पष्टता र केन्द्रीकृत प्रवृत्तिको प्रभाव कायमै छ।
संघीयता केवल सरकारको तहगत संरचना होइन; यो जनताको नजिक पुग्ने, सहभागी, उत्तरदायी र समावेशी शासन अभ्यासको गहिरो आधार हो । त्यसैले नीति तथा बजेट निर्माणमा संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीचको स्पष्ट कार्यविभाजन, प्रभावकारी समन्वय संयन्त्रको स्थापना र निर्णय प्रक्रियामा तीनै तहको समान सहभागिता अनिवार्य छ।
नीति कार्यान्वयनलाई प्रभावकारी बनाउन अन्तरसरकारी परिषद्, समन्वय समिति र अनुगमन संयन्त्रहरूलाई नियमित, संस्थागत र सक्षम बनाइनुपर्छ ।बजेट प्रक्रियामा बहु–हितधारक संवाद, एसडीजी ट्यागिङ, ग्रीन बजेटिङ, नागरिक सहभागिता र पारदर्शी अनुदान प्रणालीको अभ्यास आवश्यक छ।
अबको बजेट निर्माण संघीयताको मर्मअनुसार हुन आवश्यक छ। त्यसका लागि तीनै तहबीचको योजना र बजेट ट्र्याकिङ प्रणाली लागू गरिनुपर्छ, जसले पारदर्शिता र जवाफदेहिता प्रबर्द्धन गर्छ। साथै बजेट पूर्व छलफल प्रणालीलाई औपचारिक र स्थायी स्वरूपमा विकास गर्न जरुरी छ।
संक्षिप्त नीति सन्देश:
• तीनै तहबीच स्पष्ट कार्यविभाजन र निर्णय प्रक्रियामा सहभागिता अनिवार्य गरिनुपर्छ ।
• एसडीजी ट्यागिङ, ग्रीन बजेटिङ र नागरिक सहभागी संयन्त्रको विकास गरिनुपर्छ ।
• बजेट पूर्व छलफल प्रक्रिया र अन्तरसरकारी समन्वय प्रणालीलाई औपचारिक संस्थागत संरचनामा रूपान्तरण गर्नुपर्छ ।
संघीय शासन प्रणालीलाई घोषणामै सीमित नराखी व्यवहारमा उतार्न आगामी बजेट निर्णायक अवसर बन्न सक्छ।त्यसका लागि संघीय कार्यविभाजन र समन्वय संयन्त्रलाई नीति तथा बजेटमा अनिवार्य मापदण्डका रूपमा समावेश गर्नु तथा तीनै तहबीच सहकार्य र संविधानप्रतिको प्रतिबद्धता आधारित शासन प्रणालीतर्फ उन्मुख हुनु अपरिहार्य छ ।
यसरी नीति, कार्यक्रम र बजेटलाई केन्द्रित होइन, समन्वयशील, समावेशी र उत्तरदायी बनाइयो भने मात्र संविधानले परिकल्पना गरेको सशक्त संघीय शासन अभ्यास सम्भव हुनेछ ।
(पन्थ राष्ट्रिय सभाका पूर्व सांसद हुन्)
Related Articles
